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“低治理权”与基层购买公共服务困境研究
2019年11月15日 09:24 来源:《社会学研究》(京)2019年第1期 作者:陈家建 赵阳 字号
关键词:购买公共服务/低治理权/综合性治理/专业性治理

内容摘要:

关键词:购买公共服务/低治理权/综合性治理/专业性治理

作者简介:

  内容提要:政府向社会组织购买服务是中国治理创新的重要导向。虽然有理念、政策和财政的支持,但公共服务外包仍然面临多重困境。本研究从国家治理结构的角度,通过对某社会组织承接公共服务过程的案例分析,探讨购买公共服务在基层社区产生困境的原因。在当前治理体系中,基层组织处于低治理权的结构位置,被动应对自上而下的多重任务。因此,作为最基层的单位,社区采取综合治理的方式调动资源拼凑应对。社会组织承接服务是专业化治理的运作逻辑,在落地实施的过程中与社区组织产生矛盾。两种治理逻辑的张力是购买公共服务产生困境的根本原因。同时本文还指出,低治理权及其产生的治理问题不仅限于基层购买公共服务,在其他领域的公共治理中也普遍存在。

  关 键 词:购买公共服务/低治理权/综合性治理/专业性治理

  标题注释:感谢艾云、邓燕华、狄金华、冯猛、黄晓春、纪莺莺、李丁、刘玉照、盛智明、周雪光等师友以及匿名评审专家对本文提出的宝贵意见。文责自负。

  当前我国一些地区基层政府负担重、行政效率低,而居民的需求日益多样化,传统的行政包揽模式在今天的公共服务供给中面临诸多问题。大量的基层治理创新在制度和实践层面不断涌现,比如,服务型政府建设、积极型社会管理、互动式社会参与等(王春光等,2017)。其中,政府向社会力量购买公共服务①是政府与社会都高度认同的治理创新模式。无论是社会价值倡导、国家政策制定还是公共资源配置,都对政府购买服务提供了积极支持。可以说,政府购买公共服务具有极其重大的意义,是社会治理体系的核心要素之一。

  但是,在实践层面,购买公共服务呈现多重问题。尤其是在最基层的社区,外包的公共服务直接面对居民,但由于内容有限、质量不高、社区组织和居民的评价低,成效并不理想。针对这一现象,学界从政府、社会组织、服务市场等角度进行了探讨,解释了购买服务出现困境的原因。本文从当前国家治理的角度将政府购买服务置于总体性的治理体系中进行考察,分析实践中的困境,以期拓宽研究视野。本文尝试回答的问题是,当前的治理体系在基层的基本特点是什么,以及基层治理结构对政府购买公共服务产生了怎样的影响。

  一、政府购买公共服务:问题与研究

  政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过拨款或者公开招标方式交给有资质的社会服务机构来完成,政府根据公共服务的数量和质量来交付服务费用(Salamon,2004)。一般而言,购买公共服务的内容具有民生性、公益性和可操作性的特征,社会组织是主要的服务承接者(Young,2000;Salamon,2002)。政府购买公共服务被认为是现代社会治理的重要发展方向。在新公共管理理论看来,科层制导致财政恶化、低效甚至无效,而社会服务需求又在不断增长,由社会组织承接公共服务具有政治合法性和行政合理性(Minogue,2002)。相比欧美,中国的公共服务供给中存在的科层体系约束更为明显,社会力量的发展也较为缓慢,政府权责过重,社会参与不足(唐钧,2012)。通过服务外包,有助于提升效率,激发社会活力,为社会治理能力提升拓展新的空间(叶敏,2016)。因此,政府购买公共服务在整个国家的治理体系中被赋予了极其重要的地位,政策和资金支持增长显著(王名等,2011;徐家良、赵挺,2013)。

  当前,公共服务外包主要的实践在基层,特别是城市街区(朱健刚、陈安娜,2013;邓国胜,2013)。基层购买公共服务,区和街道政府是购买主体,决定购买的形式和内容;服务面向居民,落地社区,社区组织(两委)承担配合管理的职责(竺乾威、朱春奎等,2016;徐盈艳、黎熙元,2018)。然而,在基层实践中,购买公共服务的效果并不理想。首先,在运行机制方面,公共服务采购管理制度很不健全,购买规模和范围受到很大限制。同时,购买过程不够规范,服务评价和监督体系存在缺陷(蔺丰奇、李佳航,2014;项显生,2015)。其次,在成效方面,没有明确的绩效评估标准,各种指标主观性强,对服务质量和专业效果没有很好的测度,购买的大部分公共服务成效一般(王浦劬、郝秋笛等,2016)。另外,社区居民大多被动参与,对服务的形式和质量评价都较低。政府和社会组织也易于产生矛盾,对购买服务产生负面评价(岳经纶、谢菲,2013)。当前的公共服务购买与理想目标存在明显差距,购买服务的成效很有限,偏离了基层政府减负、社会组织发展、社会服务质量和效率提升的预期目标(叶敏,2016)。

  针对政府购买服务存在的问题,学界做出了解释,市场机制与政社关系是两个最重要的分析视角。

  首先,从市场机制来看,当前购买服务的市场体系存在问题。公共服务外包本身就不同于一般的市场交易,而是具有准市场(quasimarket)的特征,供需双方不足,价格机制作用有限,竞争性低(Savas,2002)。在中国,由于政府的主导性强,社会组织又不发达,公共服务外包的市场更为脆弱。不少研究发现,当前购买服务的市场存在明显的政府垄断,行政主导了招标、付费、验收等各个环节,市场的运行机制存在明显的波动(詹国彬,2013)。在社会组织方面,由于能力欠缺、自主性差,它们不能在购买服务中与政府形成平等的合作关系(Hildebrandt,2015)。同时,因为公共服务的任务设定和考核验收未标准化,购买服务的“模糊发包”现象明显,市场并没有朝向规范化方向发展(黄晓春,2015)。

  其次,在政社关系方面,街区政府与社会组织的关系制约了购买服务的实践成效。社会组织(或专业社工机构)在承接服务时,受到街道、居委会工作理念、领导个性、中心工作导向等因素的影响,形成一种边界模糊的嵌入关系(黄晓星、杨杰,2015;徐盈艳、黎熙元,2018)。在这种嵌入关系下,社会组织开展服务的工作方式受到街区政府的强势介入,产生迎合领导偏好、改变组织架构、放弃专业标准等问题,公共服务外包的质量也因此降低(朱健刚、陈安娜,2013;黄晓春、周黎安,2017)。从政社关系的视角可以看到,街区政府作为购买服务的委托方,与社会组织之间所形成的不对等的关系,对购买服务的成效具有决定性影响。

  总之,既有研究成果丰富,解释角度多样。在政策实践层面,公共服务购买作为未来社会治理发展的核心方向,对中国社会具有极其重要的影响,②然而目前研究的深入性还未能与政策实践的重要性相匹配。研究不足主要表现在以下两方面。

  一方面,在理论逻辑层面,既有的研究案例多样,经验性强,但偏重于直接针对现象的描述性概念,中层理论建构不足。既有研究发现,实践中的政府购买服务有的相对成功,有的完全失败;有的沦为行政工具,有的较为自主;有的街区政社关系宽松,而有的关系紧张……对此,现有的研究论证难以进行普遍性解释。比如,购买服务普遍嵌入于街区政府,既然都具有“嵌入性”,那为何不同的案例中嵌入带来的成效明显不同?当前的大多数质性研究依附于经验,对分析性概念、命题的建构不足,弱化了研究的解释力。因而还需要从描述性概念中逐步发展分析性概念,进而建构解释性框架(周雪光、练宏,2012)。

  另一方面,在研究视角层面,政治学、公共管理学的研究大多从市场规范性不足的角度来解释公共服务购买的问题(王浦劬、郝秋笛等,2016;叶敏,2016),而社会学者的研究看到了基层政府的制度体系以及运行规则的影响,从政社关系的角度拓展了研究格局(朱健刚、陈安娜,2013;黄晓春、周黎安,2017)。但是,购买公共服务并不是独立的基层政府行为,而是国家治理体系的组成部分,其运行机制嵌入于自上而下的体制运行过程,受到整体性治理结构的影响。因此,仅仅追溯到街区政府的行为,将其作为源头解释变量,难以对基层公共服务购买机制进行实质性解释。实际上,街区政府的行为机制本身就是治理结构所形塑的“被解释变量”,只有去探讨治理体系,才能厘清因果机制。

  基层社区层级低但关系复杂,是各种治理机制的最终落脚点,“牵一发而动全身”。本文在以往研究发现的基础上,将基层问题整体性地放入到国家治理体系中,以治理结构—治理机制—治理现象(问题)为分析路径,来解释基层购买服务的运作逻辑。基层组织在治理体系中的结构主要体现为治理权。作为分析性概念,治理权的类型不同可以解释治理机制的差异,从而解释购买服务在基层产生的现象和问题。

作者简介

姓名:陈家建 赵阳 工作单位:重庆快乐十分中山大学社会学与人类学学院

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