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G20二十年:全球经济治理中的责任担当与发展使命
2019年11月18日 11:08 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:黄茂兴 叶琪 字号

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  二十国集团(以下简称“G20”)的建立最初是由美国等一些工业化国家的财政部长于1999年6月在德国科隆提出的,目的是防止再次出现亚洲金融风暴类似事件,推动有关国家就国际经济、货币政策进行对话,以利国际金融和货币体系的稳定。G20的诞生体现了全球经济治理变革的需求,肩负起了推动国际经济格局向更加公平包容的方向前进的重任。尤其是随着越来越多的安全和社会性议题的加入,新兴经济体在全球经济发展中的影响越来越大,G20已经不仅是协调经济事务的重要平台,也发挥着全球综合性治理平台的作用。如今,G20已经走过了二十个年头,面临着如何更快地从危机应对向长效治理转型过渡,从短期的政策刺激向中长期治理机制转变的挑战。它将担负着推动全球经济增长的重任,在全球经济治理中担当结构性改革先行者和经济秩序稳定者的使命,维护多边体制的权威性和有效性,成为自由开放的世界经济体系的捍卫者、全球经济治理公平正义的缔造者和守护者。

  一、二十年来G20在全球经济治理中的角色变化

  从1999年正式成立到现今,G20已经走过了20年的发展历程,在此期间,全球经济既有平稳运行时段、快速增长时段,也有危机爆发时段和危机过后的低迷时段。G20基本经历了世界经济增长的一个中短周期。在经济周期的不同阶段,G20的角色担当和发挥的作用也有所不同。它主要经历了从原有全球经济治理机制的有益补充到应对金融危机的重要平台,再到长效治理机制的角色转变。

  在成立之初,G20的活动主要由各国财政部长和中央银行行长参加,定位为国际货币基金组织和世界银行框架内非正式对话的一种新机制,讨论的话题主要集中在财政金融领域,以及如何促进世界经济稳定和持续增长、防范金融风暴的再次发生。直到2008年,G20一直以这样的角色参与全球经济治理。可见,在最初的近十年时间内,G20担当着全球金融市场秩序的维护者和金融市场波动稳定器的作用。G20还兼具沟通发达国家与新兴经济体和发展中国家、促进其相互合作的作用,呼应了新兴经济体和发展中国家希望在全球事务中获得更多话语权的诉求。

  2008年国际金融危机促使G20的角色、作用发生了变化。彼时,仅仅依靠各国财政部长和中央银行行长的定期非正式对话根本无法解决全球经济发展累积的矛盾,原有的治理方式已经难以遏制金融危机的蔓延之势,无法从根本上治愈全球经济的“顽疾”,也暴露了以发达国家为主导的全球治理规则的不合理性,需要切实发挥新兴经济体和发展中国家在全球治理中的实质性作用。在有关各方的共同推动下,G20从部长级会议升格为领导人峰会。2008年11月,首届G20领导人峰会在美国首都华盛顿召开,各国就合作应对国际金融危机、维护世界经济稳定达成重要共识,并开始通过多项改革行动着手应对金融危机。2009年,G20匹兹堡峰会明确提出了G20是协调全球经济事务的主要平台;从2011年戛纳峰会起,G20决定每年举行一次峰会,标志着G20运行步入机制化轨道。G20在稳定全球金融市场、避免全球经济衰退、完善全球经济治理等方面发挥着重要作用。危机阴霾的持续扩散引发了一系列连锁反应,G20的议题也从旨在应对金融危机的财政金融议题逐渐扩大到贸易、投资、发展、难民、气候变化等多种多样的、与经济治理相关的议题。与议题范围扩大相对应,G20部长级会议也从最初的财政部长和中央银行行长会议扩容到劳工就业部长会议、贸易部长/贸易和数字经济部长会议、农业部长会议、科技创新部长会议、旅游部长会议、能源部长会议等多个部长级会议,G20机制本身也从暂时性的危机应对为主转向兼顾长效性的经济治理。在这一阶段,G20担当的使命主要就是促进各国携手应对金融危机,抱团取暖遏制经济增长的下滑,尽快从金融危机的泥潭中走出来,同时探寻推动新一轮全球经济增长的路径。

  当前,全球经济似乎已经度过了危机时期最艰难的时刻,但是金融危机留下的“烂摊子”还有待收拾。一方面,各国综合国力发生了很大变化,彼此博弈更加激烈,据统计,按购买力平价计算,2008年新兴经济体占全球GDP份额已达近51%,超过了发达国家所占的份额,2017年这一比例上升到59%;在经济增速上,2008—2017年,新兴经济体的年平均增速为5.1%,比世界平均水平高出约2个百分点,比发达国家高出3.9个百分点。国际经济格局发生了改变,许多规则有待重塑。另一方面,部分国家的经济还存在许多问题,债务高企、失业率上升、收入差距扩大,导致民粹主义兴起,增加社会发展的不稳定性。国际上各种地缘冲突、恐怖主义、难民潮等现象仍然存在,严重束缚了世界经济增长动能,削弱了各国的合作意愿,国际经济秩序有待理顺。2016年G20杭州峰会可以看作G20使命担当的又一转折点,中国明确提出了“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”的主题,为世界经济增长提出了“中国方案”。既从创新增长方式、完善全球经济金融治理、提振国际贸易和投资、促进包容联动式发展等方面着手,为世界经济增长注入新动能,又呼吁G20要进行结构性改革,注重不同国家之间的政策协调。这意味着G20在全球治理中的使命担当从危机应对机制向长效治理机制转型,从侧重短期政策向短中长期政策并重转型。

  二、二十年来G20在全球经济治理中的功能特征

  随着全球经济形势的不断发展,G20所讨论的议题也在不断深入和拓展,其责任范围不断扩大。总的来看,过去二十年G20在全球经济治理中的主要功能呈现以下四个特征。

  (一)从被动参与到主动担当。20世纪90年代末,面对亚洲金融风暴的扩散和破坏程度的加深,发达国家不得不联合发展中国家共同应对。最初组成的G20财政部长和中央银行行长会议完全是应对暂时性危机的需要。此时全球经济治理的主要角色仍由世界银行、国际货币基金组织、G8等担任,G20似乎是一个临时性的组合。亚洲金融危机过后,G20财政部长和中央银行行长会议虽每年召开一次,但在全球治理中的影响力仍然较为有限。2008年国际金融危机爆发后,G20财政部长和中央银行行长会议升格为领导人峰会。G20在应对危机中的抢眼表现不仅强化了它的重要地位,也逐渐赢得了全球的信任,更是彰显了新兴经济体和发展中国家的重要性。G20在危机处理中逐渐扩大议题范围,已成为全球治理领域的重要组织,主动担当起应对全球性问题的责任。

  (二)责任意识不断加强。在G20财政部长和中央银行行长会议举行之初,G20成员的合作仅仅是为了应对短期困难,多数成员是出于自身利益的考虑,并没有上升到承担全球责任的高度。随着全球化的发展,国家与国家之间的联系更加紧密,2008年国际金融危机更是表明全球经济已经形成了一个统一体,任何一个环节出现问题都会引发全球性的经济波动。各个国家和地区也逐渐意识到本国和本地区的利益与其他国家和地区的利益是紧密联系在一起的,加强国家间的合作,维护共同的利益才能更好地实现本国的利益。G20升级为领导人峰会后已经明显地表现出承担全球责任的意识,发达国家与新兴经济体和发展中国家就全球性问题的讨论和妥协,以及对共同行动方案的积极落实彰显了向构建“人类命运共同体”目标的迈进。

  (三)内部结构逐步趋向平衡。发达国家凭借着自己的经济优势在国际上长期把握着主动权,甚至为了维护自身的利益不惜牺牲发展中国家和欠发达国家的利益。G20是在部分发达国家的提议下成立的,发达国家的一些特性也被带入到G20中,使G20一开始就呈现出明显的不平衡。发达国家一方面要利用新兴经济体和发展中国家的优势,另一方面又不希望丧失主导权,对新兴经济体和发展中国家进行打压。随着其经济实力的不断增强,在应对2008年国际金融危机中的出色表现,以及在发展模式方面的一系列创新,新兴经济体和发展中国家的全球影响力大大增强。发达国家不得不正视新兴经济体和发展中国家的崛起,在全球性议题中更多地考虑消除贫困、加大援助、促进人类可持续发展的问题,G20内部结构也正在向着更加平衡的方向发展。

  (四)责任担当范围从局部逐步扩展到全面。随着金融危机的逐渐消退,G20全球治理的责任范围已明显地从危机应对转向中长期治理,从经济政策的制定和调整转向深层次的中长期结构性改革。G20的议题范围不断扩大,早已突破了单纯的经济问题的讨论,而是把全球发展中的气候变化、恐怖主义、贫困、难民等问题也纳入其中。G20已不单单是全球经济治理平台,更是一个全球综合性事务治理平台,在全球的影响力也越来越大,已经成为一个担负全球责任的不可或缺的重要角色。

  三、G20在当前全球经济治理中的角色定位

  G20要在全球经济治理中履行好责任和使命还需要处理好一些关系和矛盾,这意味着G20的角色塑造和使命强化是一个长期的过程。具体而言,在全球经济治理中,G20需要处理好的关系主要包括以下几个方面。

  (一)G20与G7的关系

  G7参与全球经济治理已经有40多年的历史,形成了一套比较成熟的机制和运行方式,积累了一定的经验,G7内部各成员之间的关系调整也有默认的方式,有一定的应变能力和弹性。相比而言,G20的历史较短,而且是在G7基础上形成的,组织相对松散,结构惯性也较弱,应对结构变化和变革压力的经验有待进一步丰富。因而,G7和G20具有一定的矛盾性,它既在某种程度上给G20带来了组织方面的稳定性,又成为变革的阻力。要使G20真正独立发挥在全球经济治理中的主平台作用,就要淡化G7的传统作用,强化多边合作机制作用,提升新兴经济体和发展中国家的地位和话语权,既充分借鉴G7的经验,又强化G20的整体作用,真正推进治理结构的根本转型。

  (二)文明差异与融合的关系

  冷战结束后,“历史终结论”和“文明冲突论”一度成为西方治理思想主流。这一价值观也被带入了全球经济治理之中,破坏了全球经济治理合作。G20包含不同制度、不同发展水平、不同价值观认同、不同文明的国家和地区,决定了在全球经济治理上会存在不同的看法和分歧,各个国家之间的合作首先需要文明和价值观的融合。因此,要促进G20各成员间的交流与融合,彼此尊重,包容互鉴。不能将自己的文明和价值观强加于他人之上,也不能将文明的不同和价值观的差异作为排斥他人的借口,而是要立足人类的共同利益和长远利益,缔造人类共同的文明,既促进文明的融合,又形成推动G20全球经济治理的价值遵循。

  (三)发达国家与新兴经济体和发展中国家的关系

  G20是由传统发达国家、新兴经济体和发展中国家构成的,新兴经济体和发展中国家的参与必然会打破传统全球经济治理格局,也有参与分享全球经济利益的诉求。各成员的立足点不同,对问题的看法也不同,造成不同成员之间的分歧。为了持久、稳定地发挥G20在全球经济治理中的主导作用,需要消除、弱化内部矛盾,促进发达国家与新兴经济体和发展中国家合作,保障国际秩序的有序变革,不仅取决于现行秩序的挑战者,也取决于现行秩序的维护者。因此,对G20而言,要积极推动内部结构性调整,进一步平衡发达国家与新兴经济体和发展中国家之间的关系,成为真正的“命运共同体”。

  (四)G20与其他国际组织、机构的关系

  G20成员大都是联合国、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织成员,但是这些组织机构的很多成员并不是G20的成员,加强与其他国际经济组织机构的合作,有助于G20在全球经济治理中获得主导和核心地位,让G20的决议能够通过正式的渠道审议并通过。同时,全球经济治理会经过一个从以G7为主导转向真正以G20为主导的过渡期。在这一过渡期更多地是需要考虑如何更好地实现国际货币基金组织和世界银行的治理实效,从而起到更好的补充和完善作用,而不是急于替代。此外,要处理好G20与区域经济组织之间的关系,更好地发挥G20的引领作用,增强不同组织机构之间的联动性,形成应对全球经济发展问题的合力。

  (五)协商与落实的关系

  G20建立时没有法律文件作为基础,不具备正式的国际法律地位,完全是成员自愿组成的一种保证型的合作组织。它既没有常设秘书处,也没有执行或监管的治理实体,这就决定了G20只是全球治理的协商平台而不是执行平台。G20在峰会期间通过的各项公报、宣言和行动计划没有法律约束力,不能对成员构成国际法律义务。而且根据有些国家的国内法,要落实这些文件还需要通过其国内法律程序获得认可。所以成员在G20峰会上所作的承诺也是一种保证型的政治承诺,不具备执行上的强制力。因此,G20要处理好议题协商与落实的关系,要建立相互信任机制、履行机制和监督机制,确保各项议题能达成共识,同时又能落到实处。

  (六)传承与创新的关系

  当前,确保经济稳定性和加强可持续性是全球治理的一项长期任务,围绕创新增长和结构改革进一步制定新的举措,加快落实2030年可持续发展议程,帮助发展中国家尤其是非洲国家摆脱贫困已经形成新的共识,推进G20全球经济治理不断深入。因此,G20要处理传承与创新的关系,G20运行的时间短、经历少,在全球治理方面还需要积累更多的经验。一方面要确保议题落实、政策措施实施的延续性;另一方面要积极探索如何开展创新、如何更好地加强国家间的合作、如何妥善处理好内部矛盾和外部利益的关系等,及时应对可能出现的风险,这也考验着G20对经济发展趋势的预判和应变能力,以及对全球治理的责任承担能力。

  四、G20在未来全球经济治理中的发展使命

  经济全球化符合各国的共同利益,面对保护主义和逆全球化的挑战,协调不同群体之间、不同国家之间的利益分配关系,改革和改善全球经济治理体系至关重要。面对复杂多变的国际形势,G20在全球经济治理中应该以不变应万变,继续为全球经济的共商与合作提供稳定、持续的平台,担当好全球经济治理的重要使命。

  (一)全球经济增长的驱动者

  2019年5月联合国发布的《2019年世界经济形势与展望年中报告》指出,受贸易紧张局势悬而未决、多国政策不确定性加强和商业信心不断减弱影响,所有主要发达经济体和大多数发展中区域增长全面放缓,2019年世界经济增速将放缓至2.7%,低于年初3%的预期值。全球经济增长仍面临着较大的压力和较强的不确定性。G20的首要任务仍然是继续充当全球经济增长的驱动者。一是要继续把促进全球经济增长作为峰会的首要议题,强化国家间的共同利益,加强各国之间的合作;二是达成维护多边主义和自由贸易的共识,推动主要国际组织在坚持开放、透明、包容、非歧视等基本原则的基础上进行结构性改革,以促进国际贸易自由化;三是提振全球消费需求,倡导全球生产结构调整和优化,提升劳动生产率;四是要支持和推动全球科技创新,积极推动全球开展创新合作,特别是在面向技术创新的前沿领域,不断推出创新成果,增强全球经济增长动力。

  (二)全球金融系统的监管者和稳定者

  G20应一如既往地担当起国际金融市场监督者和改革推动者的角色,在国际货币基金组织和世界银行改革中发挥积极作用。包括加强各国在宏观经济政策领域的沟通协调,减少政策负面外溢影响,确保各国金融政策工具的使用能有效维护金融市场的稳定;鉴于全球债务风险攀升,G20可以积极推动国际货币基金组织和世界银行帮助低收入国家加强债务监测和能力建设,并要求金融稳定委员会探讨加密资产风险监管;要理顺国际金融市场秩序,避免竞争性贬值且不以竞争性目的来盯住汇率,以免使全球经济陷入恶性竞争的状态中;加强G20反腐败合作,在金融领域加强监管和严格控制。此外,要与金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴国际金融机构建立积极紧密的关系,积极推动国际金融机构份额和治理改革,提高新兴经济体和发展中国家的代表性和话语权,促成落实金融机构改革的各项措施,确保全球金融体系的稳定性和创新性。

  (三)自由贸易和多边贸易体制的维护者

  G20在多年的运行中,始终坚定维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制,坚信只有多边合作才能促进世界经济的繁荣,G20的大多数成员都支持多边主义以及国际组织的改革发展。G20应继续担当全球自由贸易和多边贸易体制的坚定维护者,努力将国际贸易秩序拉回正轨。面对贸易保护主义、单边主义等行为对多边贸易体制的破坏,G20可以充分利用自身的平台优势,加强各国间的协商和交流,并制定应对贸易保护主义的方案,提出解决方法。G20各成员应该加强团结合作,既着眼于当前的问题,一致反对贸易保护主义行为,联合起来共同对贸易保护行为实施者施加压力,化解贸易紧张局势;又要着眼于长远考虑,积极推动世界贸易组织框架下的多边贸易体制谈判取得实质性进展,为世界贸易组织改革提供方案,切实促进贸易和投资自由化、便利化,做自由贸易和多边贸易体制的坚定维护者。

  (四)全球经济治理体系改革的参与者和推动者

  G20应成为全球经济治理体系结构性改革的参与者,一方面促进主要国际组织机构的改革,调整其内部的份额结构,增强新兴经济体和发展中国家的话语权,调整其目标责任,建立更加公平的国际经济秩序;另一方面推动G20本身的结构性改革,让G20成为行动队而不是清谈馆。结构性的问题和矛盾是一个长期的问题且根深蒂固,因此,全球经济治理体系变革是一个长期的过程,并且也不是对已有治理体系的全盘否定,而是在尊重现有国际治理规则的同时,建立新的治理机制。G20要成为全球结构性改革的推动者,因势而谋、顺势而动,平衡发达国家与发展中国家的地位,积极参与并努力引领制定更加有利于发展中国家的国际经贸规则,增加国际公共产品供给,在全球经济治理体系变革中发挥更大作用。

  (五)全球公平正义的包容者

  G20可以扮演公平正义的包容者角色,强化各国制度和政策的包容性,促进各国宏观经济政策协调,与2030年可持续发展议程有效对接,为国际贸易建立包容、透明、有利发展的框架;强化各国经济上的包容性,加强经济领域的务实合作,坚持维护多边体制,促使发达国家为发展中国家和欠发达国家提供必要的支持和援助;强化技术创新的包容性,加强国家之间在绿色技术、数字经济方面的国际合作,应对气候变化,缩小技术鸿沟。G20的包容平台作用会形成正向合力,并向全球传递正面的溢出效应。此外,G20要着眼于长期的可持续发展,为落实2030年可持续发展议程提供政治意愿、发展融资、社会参与等方面的支持,共同致力于在全球范围内消除极端贫困,战胜不平等和不公正,以及遏制气候变化。围绕着这一目标制定相应的议题并达成共识,为南北合作和南南合作提供有效的对话平台,发挥自己的影响力,建立起引领型的全球伙伴关系。

  (六)全球创新的推动者

  当前,数字经济、共享经济是全球范围内涌现的新模式,以大数据、物联网、人工智能、量子信息、基因技术为代表的新技术革命蓬勃发展,深刻地改变着全球的生产生活方式,数字经济已经成为G20经济增长的新动能。G20要积极承担推动全球创新的使命,可以充分利用互联网平台促进G20各成员的创新要素和创业资源交互、共享和整合,提高创新创业活动的积极性;加强G20各成员的产业、企业合作以满足其进行创新活动所需的软硬件设施需求,如可以加强在信息通信技术创新、网络基础设施互联互通、数据安全与隐私保护、跨境电子商务等领域的务实合作,为全球创新以及全球经济发展注入新的活力。

  (本文系教育部重大招标课题“二十国集团与全球经济治理研究”(16JZD028)阶段性成果)

  (作者系福建师范大学经济学院院长、教授;福建师范大学经济学院副教授)

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姓名:黄茂兴 叶琪 工作单位:

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