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【文萃】需求驱动下的地方性法规清理机制
2020年02月25日 12:25 来源:《内蒙古社会科学》2018年第6期 作者:刘风景 字号
关键词:地方性法规清理;社会主要矛盾转化;良法善治

内容摘要:

关键词:地方性法规清理;社会主要矛盾转化;良法善治

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  一、地方性法规清理的概念界定

  地方性法规清理的对象是现行的地方性法规。中国现行立法体制的特征是中央统一领导和适度分权下的多级并存、多类结合。在改革开放过程中,地方政府的良性竞争包括地方的立法竞争,是促进中国经济快速发展的重要动力机制。但是,其中不少具有浓厚地方保护主义色彩的地方性法规仍存留于法律规范的有机体中,亟待清理。

  地方性法规清理的展开顺序是清理案的启动、审议以及清理结果的公布。科学的地方性法规清理机制,应具有启动的及时性、运用的经常性和形式的灵活性。地方性法规清理应在没有产生严重的社会后果、无碍法治秩序的有效运行时主动展开。经济社会发展是一个动态过程,要与之相适应,则应该随时或者每隔一定时间便对地方性法规进行清理。在形式上,地方性法规清理包括对某种内容或某种形式的地方性法规进行的专项清理、对某个地方性法规进行的单项清理及对所有地方性法规进行的全面清理。

  二、地方性法规清理机制的价值定位

  第一,实现立法与改革决策相衔接。相对于宪法、法律、行政法规而言,地方性法规的一项重要任务是为中央立法探寻可推广和复制的经验。当政策试验出现偏差时,中央权力会纠正地方立法的越轨行为。处在这种中央和地方权力关系格局之下的地方性法规,其政策试验的色彩非常浓厚,实施效果的不确定性更高,特别需要有效的清理机制来及时发现并处理新出现的各种问题。

  第二,全面推进依法治国。地方性法规清理应不断回应改革发展的需要, 提高立法质量, 确保调整各领域社会关系的法律都是良法。对地方性法规进行清理,应当根据不同情况分别作出存留、废止、修改的决定,这有助于实现严格执法、公正司法和全民守法。

  第三,回应后体系时代的立法需求。在中国特色社会主义法律体系形成后,应将法律清理工作置于重要位置。新时代法治建设的总体状况决定了在加强新地方性法规制定工作的同时,也要重视对法规的清理、修改和完善。

  三、地方性法规清理的原则坚守

  良法善治是运用立法解决社会主要矛盾的元规则,是对我国立法工作核心价值的凝练和概括,也是地方性法规清理据以进行的重要准绳。

  第一,科学立法。对不符合科学立法原则的地方性法规,应当抱持实事求是的精神,及早发现问题。由于产生原因、清理对象有差异,程序、方法及处理结果也必然不同。清理主体应从实际出发,根据社会需要科学地制定方案,确定每次地方性法规清理的范围、标准和方式。

  地方性法规清理要在法的稳定性与变动性之间寻找合适的平衡点。在稳定性与变动性之间,清理地方性法规以及因此引起的立、改、废,应当倾向于维护法律的稳定性。对于法律的修改,非必要时,应当继续适用;必要时,必须有理由充分的立法论证。

  第二,民主立法。地方性法规的制定应当以保障广大人民的根本权益为目标和归宿。从民主立法的角度看,普通民众与地方性法规有着最直接的接触,对其利弊得失感受真切。因此,地方性法规的清理应当有完善的公众参与机制,在具体的即时清理过程中,清理主体应当采取多种形式确保公众能够通过适当的程序提出建议,确保清理活动能够在充分听取和采纳公民、法人和其他组织意见和建议的基础上进行。

  第三,依法立法。地方性法规清理应当坚持社会主义法制统一原则,清理活动应当符合法律的规定,使得清理的启动、清理的主体及其权限、范围、程序、方式等都有法可依、有规可循。清理的目的是去除带有地方保护主义、照抄照搬的规定,实现法制的统一。

  四、地方性法规清理的机制创新

  第一,协调好上下左右的关系。新的地方性法规的制定,要协调好上下左右的关系,不得与纵向的上位法相抵触,也不得与横向的同位法相矛盾。地方人大要研究新出台的法律并跟踪法律的修改情况,结合地方实际,对地方性法规及时进行清理,保证法律在本地区得到有力执行,使地方性法规与法律协调统一。

  第二,内置自行清理条款。根据地方性法规的适应期限,可考虑引入“日落立法”制度,法规文本内置自行清理条款。地方性法规设专门条款规定自身的生效期限,特别是针对某些任务单一、实施期间确定的地方性法规,在法规文本之中,设置预期的适用期限,一到规定的期限,如没有经过法规制定机关作出延长适用期限的决定,届时即自行失效。

  第三,激活立法备案审查制度。目前我国已经形成了人大、政府各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查体系。但是,一段时间内我国的立法备案审查制度没有充分发挥作用,同上位法相抵触的地方性法规难以得到及时纠正。党的十九大明确提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。地方人大应当根据备案审查机关所提意见,对地方性法规进行修改或废止,扎实推进备案审查工作。

  第四,对接立法计划、立法规划。地方性法规清理结果应作为立法计划、立法规划编制的重要依据。如发现地方性法规中存在明显的不一致、不协调、不适应和不可操作等问题需要即时处理的,应按程序提出草案,提请常委会会议审议。如问题较为复杂,所涉条款较多,无法通过简易方式修改,或者需要等待出台新的法规来覆盖现行法律的,拟将清理情况作为立法项目论证报告的重要内容,有关项目在编制下一年度立法计划时应予以优先考虑。在每一届常委会任期的最后一年回顾历次清理工作中提出处理意见的解决和落实情况时,如果常委会认为在本届任期内难以完成有关修改或废止工作的,应在编制五年立法规划时予以重点关注。

  第五,完善立法后的评估制度。立法后评估是在法律实施后,由制定机关、实施机关按照规定的程序和标准,运用科学的方法和技术,对法律的制度设计、实施效果、存在的问题进行跟踪、调查、评价,提出完善有关法律、改进法律实施等评估意见的活动。对地方性法规执法、司法和守法的利弊得失进行立法后评估,并将其作为地方性法规清理的依据,是完善地方性法规体系建设的重要举措。

  完善地方性法规体系不仅需要提高立法质量,还需要去劣存良的反向淘汰机制。健全地方性法规清理机制,应以解决社会主要矛盾为导向,坚持稳中求进的立法工作基调,为地方的善治提供坚实的良法基础。

 

  (作者单位:华东政法大学立法与政治发展研究中心。《内蒙古社会科学》2018年第6期。中国社会科学网 张彦/摘)

 

作者简介

姓名:刘风景 工作单位:华东政法大学立法与政治发展研究中心

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